东台市安全生产监督管理局 刘桂荣
党的十八届三中全会提出了安全生产属地管理，加强安全生产领域基层执法力量的要求。新《安全生产法》明确了乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等在安全生产工作中的地位和职责。因此，加强基层安全生产监察执法能力建设是推动安全生产工作关口前移、重心下移的有效途径，是解决基层安监工作一系列体制机制性矛盾的现实需要，是保障安全监察执法工作科学性、实效性和权威性的重要措施。我市近几年来狠抓乡镇安监机构能力建设，切实加强安全生产监察执法的机构建设、队伍建设、装备建设和机制建设，全面提升了安全生产监察执法工作能力，有力促进了全市安全生产基层基础不断夯实，监督管理不断强化，长效机制不断构建，安全生产工作水平显著提升，安全生产形势保持稳定，推动了全市经济社会又好又快发展。但是，笔者认为乡镇安监机构能力建设中最重要也是根本的一环 ———监察执法人才队伍建设仍存在比较严重的问题，亟待解决。现就我市乡镇安监机构监察执法人才队伍建设的现状、存在的主要问题和对策建议作简要的叙述，仅供参考，以便切实解决乡镇安监机构监察执法人才建设的问题。
一、乡镇安监机构监察执法人员基本现状
我市为全国百强县（市），区域总面积约3221平方公里（江苏省第一），人口约113万人。至2013年底，共有18个镇、区，包括：街道办事处18个，村委会436个、社区和居民委员会46个、村民小组3396个。目前，所有的镇（区）都基本建立了安监机构，其中个别独立，大部分挂靠经济发展中心等。
1、机构及人员
我市共建立基层安监机构18个，核定编制54名，其中：行政编制18名，事业编制36名。目前实有人员39人（占核定编制72%），其中：专职人员17人（占核定编制31%）、兼职人员22人（占实有人员56%）。39人中： 30-40岁5人（占13%），40-50岁5人（占13%），50岁以上29人（占74%）；中专以上学历10人（占26%）。从事安监工作3年以下的人员占总人数近一半
2、经费保障
18个基层安监站经费支出均按实列支，能满足工作需要，未专门提取专项经费。
3、监管企业
监管企业总数6898个（约177个/人），其中：危化品企业252个（含加油站130个），非煤矿山企业40个，冶金企业260个，烟花爆竹零售点近900个。
4、培训持证情况
现有39人中，经省安监局培训考核后持证上岗人员28人，未有1人取得注册安全工程师资格。
二、乡镇安监机构监察执法人才队伍存在的主要问题
近年来，安监机构能力建设总体呈现出逐年改善和提高的趋势，但监察执法人才队伍建设与安全生产工作的客观需要相比还存在一定差距，主要表现为：
1、人员数量偏少，队伍结构不合理。我市每个基层安监机构核定编制3名，其中：行政编制1名，事业编制2名，与经济发展状况相比，显然不相适应。有的乡镇编制偏紧，包括安监干事在内只有1人，达不到规定要求，不能满足监管工作的需要；并且安监人员年龄结构偏大，存在学习能力不强、业务不熟等现象，难以适应工作需要。
2、专业人员缺乏，人员素质偏低。由于安全生产涉及到矿山、冶金、化工、建筑、机械、纺织、法律等许多领域的专业知识，工作涉及面广、专业性强，而乡镇安全监察执法人员又大多数是“半路出家”，中专以上学历只占26%，文化层次普遍偏低，个别人员甚至只有初中学历，因此专业人才非常少，专业对口或曾经从事过安全生产工作的更是寥寥无几。导致日常监察执法检查权威性不足，工作难以落实到实处。
3、机构未单列，安监人员“虚而不实”。乡镇虽然有安监站（办），但工作重心放在工业经济、招商引资等方面，安全监管工作成为附带和“兼职”。现有39人中兼职人员22人，兼职人员占实有人员的56%，客观上难以保证这些人员专心从事安全生产工作，超过一半的镇、区无专职安全管理人员。绝大部分安监站（办）与经济发展中心、工业办、环保办等合署办公，有的成为经济发展中心、工业办的下属单位，从而形成安全监察执法工作没有地位，没有权威，工作难以有效开展。而出了生产安全事故，往往首先问责基层安监监察执法人员工作是否到位，监察执法人员压力较大。
4、基层监察执法人员保障不到位。近年来，国家加大了对基层政府分管领导和安监人员的责任追究力度，但却没有建立保障基层安全监察执法工作效果的激励约束机制，直接导致了两种消极后果：一是乡镇形成“末位分管制”的“潜规则”，安全生产虽为“一把手工程”，却长期由末位副职或新任副职分管，从而导致安全生产工作执行力层层衰减。二是乡镇监察执法队伍的流动性过大，加上责、权、利不对称，特别是岗位津贴、交通费、通讯费等经济待遇没有保障，普遍不愿意从事安全生产监察执法工作，人员的流动性特别大，导致基层安全生产工作缺乏连续性、系统性。
5、监察执法范围扩大，监察执法人员相对不足。在新一轮乡镇机构改革中，特别是在乡镇行政区划调整中，有些乡镇的地域是由合并前的几个乡镇组成，监察执法任务很重。而合并后安全监察执法人员没有相应增加，有些甚至比原来还少，这导致了安全监管任务与监察执法人员比例严重失调。
6、执法地位不明，监察执法执法难以落实。按照目前国家法律法规规定，安全执法职能在县级以上人民政府安全生产监督管理部门。由于乡镇安监站（办）不具备执法资格，在日常安全监察执法中，面对各类安全隐患、违法违规行为，乡镇监察执法人员本应采取及时有效的措施解决问题，但因为没有行政执法权，不能及时有效地查处各类违法行为，也降低了基层安监人员工作的积极性和权威性。
三、对乡镇安监机构人才队伍建设的几点建议
参照《安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建设规划（2011—2015年）》（发改投资〔2012〕611号）的要求，建议在加强乡镇安监机构办公业务用房、执法交通工具、监察执法专业装备配备和经费等方面建设的同时，重点强化监察执法人才队伍建设，把“人”的问题作为第一要务来抓好抓实，切实提高乡镇安监机构能力。
1、解决人员编制，完善乡镇机构体系建设。省和盐城市人民政府应根据本地区经济发展的需要和新修订的《安全生产法》的要求，进一步明确规定乡镇安监机构能力建设的基本要求，重点突出监察执法人员人才队伍建设这个硬指标。县级以上人民政府要根据省和盐城市级有关要求，在乡镇设立专职安全监管站（办）解决机构编制的基础上，按监察执法辖区的产业结构、地域面积、人口数量、行业门类多少、企业数量和规模、监察执法任务的轻重等指标，明确规定各乡镇安监机构专职人员合理的配备比例，在目前各级行政编制紧张的情况下，可先采用事业编制调剂解决乡镇监察执法人员，并明确工作职责，执法权限以及工作规范。乡镇党委、政府对安监机构的设立和人员的配备要以文件形式予以公布，抽调配备到乡镇安监机构的监管人员必须是经组织、人事部门批准的行政或事业在编人员。为保持安监队伍的相对稳定，不得随意调整和抽调，确需调整的原则上应工作三年以上，并征求所在辖区县级安监部门的意见，先进后出；乡镇监察执法人员必须参加相关业务学习与培训，在取得安全生产执法证后方能上岗执法。确保乡镇安全生产工作“有人做事”，着力解决乡镇安监站（办）人员建设“虚而不实”的问题。盐城市人民政府及其有关部门应对乡镇安监机构能力建设尤其是监察执法人才队伍建设情况进行明查、暗访，并作为对县级人民政府安全生产考核的一票否决指标。
2、改变机构模式，强化重点乡镇安全监管。参照环保等系统的监管模式，在矿山、化工、冶金等重点行业相对集中的区域设立安全监管分局，直接隶属于县级安监局管理，配备有一定专业知识和安全生产工作经验的监察执法人才，分片监管重点行业企业相对集中的乡镇和园区，以强化安全监管，解决乡镇监督检查权威性不足，工作难以落到实处的问题。
3、完善相关政策，改善乡镇监察执法人员待遇。安全监察执法已成为风险职业，要充分考虑安全生产工作的实际，在政治上、经济上制定并落实有利于监察执法人员履职的相关政策、规定等，创造条件解决其在工作、生活上的实际问题，如明确规定监察执法人员应享有的特殊岗位津贴、加班补助、交通费、通讯费和人身意外伤害保险等，以提高其工作积极性，保持乡镇一线安全监察执法队伍的稳定。设立安全监察执法奖励基金，对在安全监察执法工作和安全生产技术开发、应用方面做出突出贡献的个人，进行必要的物质和精神奖励。
4、加强培训教育，提高乡镇监察执法人员素质。大部分乡镇监察执法人员是从其他行业抽调的，也就是说是转行从事安监工作的，业务知识比较欠缺。对安全生产理论不熟悉，对安全监察执法业务不精通，对相关法规、政策不清楚，对行业技术标准不了解，其业务水平的差距比较大，有的甚至到了现场却查不出问题，安全检查记录、安全执法文书填写不规范。亟待进行专门的安全管理培训，以尽快提高他们的安全监察执法水平。因此，对新进监察执法人员要明确专业知识和学历等准入标准，并进行系统的岗前培训，包括相关法律、法规、规章、国家标准、行业标准、业务流程、安全检查、安全执法文书填写和辖区概况等。对原有人员要坚持“送出去学”、“请进来教”相结合，理论灌输、研究讨论相结合，对安全生产方面的法律法规、相关政策和业务知识，有针对性地每年组织定期或不定期轮训，通过全面系统的学习培训，不断提高乡镇监察执法人员的知识化和专业化水平。
5、进行脱产学习，促进乡镇监察执法人员素质“硬”起来。省和盐城市人民政府安全监管部门应与相关高等院校合作，建立专门的安全教育培训基地，有计划地组织乡镇监察执法人员分期分批到安全培训基地脱产学习，进行安全监察执法业务知识充电，要从安全监察执法基础知识学起，从而全面学习安全生产的相关法律法规、安全技术知识及安全执法监察业务。通过正规系统的学习，使各级监察执法人员的素质尽快提升起来，以适应不断变化的安全生产形势。
6、引入资格考试，促进乡镇安监人员专业水平“升”起来。注册安全工程师资格考试，可以说是提高安全监察执法人员的一个非常有效的途径。省安全监管部门应提请国家安全生产监管总局与国家人力资源和社会保障部进行沟通，考虑将安全工程师纳入人事部门的职业资格管理范围，并扩大为助理安全工程师、安全工程师和高级安全工程师三个档次。各级安全监管部门应制定出台有关政策规定，激励监察执法人员尤其是乡镇监察执法人员参加注册安全工程师的资格考试。在今后新招录安全监察执法人员时，在专业和年龄要求的基础上，可将取得助理以上安全工程师职业资格纳入必备或优先的条件，促使安全监察执法人员的专业水平升起来。
7、推行委托执法，赋予乡镇安监站一定的执法权。按照新修订的《安全生产法》的要求，迅速研究制定委托执法实施意见，明确乡镇安监站的执法范围、权限、程序和要求，解决乡镇安监机构行政执法权的问题，使乡镇监察执法人员有权利在一定范围内处理一些轻微违法违规行为。这样既解决了县级安监部门执法力量不足的问题，又为乡镇安监机构提供了一个工作抓手，树立了威信，可谓一举两得。
8、落实乡镇党政领导干部安全生产“党政同责”、“一岗双责”制度。党和国家领导人强调：“高度重视和切实抓好安全生产工作，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的必然要求”。因此，搞好安全生产，领导重视是关键。在目前的经济体制下，乡镇处于安全生产工作的最前沿，既是各项安全监管措施的直接落实者，也是安全监管责任的首要承担者。乡镇党政领导干部尤其要充分认识加强安全生产工作的长期性、艰巨性、复杂性，加强领导，转变作风，狠抓落实。要保持清醒的头脑，切实落实党政一把手安全生产“党政同责”、“一岗双责”，党委主要负责人对本地安全生产工作要负总责，政府主要负责人是本地安全生产工作第一责任人，对本地安全生产负全面责任。只有乡镇党政一把手领导安全生产“党政同责”、 “一岗双责”制度落实好了，乡镇安监机构能力建设才能到位，乡镇安监人才队伍建设才能到位，安全生产形势才能持续稳定好转。
